7月21日，交通運(yùn)輸部向社會(huì)公布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例(修訂征求意見(jiàn)稿)》(以下稱“意見(jiàn)稿”)，意見(jiàn)稿確立了“收費(fèi)”與“收稅”長(zhǎng)期并行的兩個(gè)公路體系發(fā)展模式，并且建議政府還貸結(jié)束或特許經(jīng)營(yíng)期屆滿的收費(fèi)高速公路將轉(zhuǎn)入養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。這意味著正在收費(fèi)中的高速公路將會(huì)一直收費(fèi)。
收費(fèi)公路一直飽受社會(huì)爭(zhēng)議，尤其是2008年養(yǎng)路費(fèi)改征燃油消費(fèi)稅以后，政府大規(guī)模撤銷(xiāo)二級(jí)以下公路的收費(fèi)站，仍然在收費(fèi)的一級(jí)公路和高速公路就顯得有些礙眼。數(shù)據(jù)上看，中國(guó)有收費(fèi)公路16 .26萬(wàn)公里，占公路總里程446.39萬(wàn)公里的3.6%。收費(fèi)公路的比重雖然不到5%，但全是高等級(jí)公路，而且等級(jí)越高，收費(fèi)的比重就越高。例如，收費(fèi)二級(jí)公路3.16萬(wàn)公里，占二級(jí)公路的9.3%；收費(fèi)一級(jí)公路2.34萬(wàn)公里，占一級(jí)公路的29.4%；收費(fèi)高速公路為10 .67萬(wàn)公里，占高速公路總里程的95.3%，高速公路幾乎全是收費(fèi)的。
收費(fèi)公路又分兩種：一類是政府貸款修建的，收費(fèi)是為了還貸；另一類是經(jīng)營(yíng)性公路，企業(yè)投資修路，收費(fèi)彌補(bǔ)投資并享有收益。按照字面理解，政府還完了貸款，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)到期，收費(fèi)公路應(yīng)當(dāng)結(jié)束收費(fèi)，讓車(chē)輛免費(fèi)通行�，F(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，“收費(fèi)公路的收費(fèi)期限屆滿，必須終止收費(fèi)”，“政府還貸公路在批準(zhǔn)的收費(fèi)期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費(fèi)”。
對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，收費(fèi)公路是一個(gè)好的選項(xiàng)。首先收費(fèi)帶來(lái)的現(xiàn)金流是政府向銀行貸款、融資平臺(tái)融資的最佳工具。其次通行費(fèi)收入和公路是否貸款無(wú)關(guān)，并且會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，公路還完貸款以后，每年高達(dá)數(shù)千億的通行費(fèi)收入說(shuō)不收就不收了，難免舍不得。更何況公路取消收費(fèi)以后，高速公路不僅不是資產(chǎn)，還是很大的負(fù)擔(dān)，通行費(fèi)收入沒(méi)了，政府還要倒貼道路養(yǎng)護(hù)的錢(qián)。
對(duì)于車(chē)主來(lái)說(shuō)，高速公路一直收費(fèi)就不是什么好消息了。一開(kāi)始是貸款修路、收費(fèi)還貸，后來(lái)貸款還完了，又統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一修路，用老公路收來(lái)的錢(qián)去修新公路，現(xiàn)在的情形是，即使新路老路的貸款都還完了，高速公路還是要收費(fèi)，用來(lái)支付道路養(yǎng)護(hù)的錢(qián)。
盡管如此，高速公路堅(jiān)持用路者付費(fèi)的原則可能仍然是一個(gè)好主意。首先，使用者付費(fèi)原則最能夠體現(xiàn)效率，尤其是熱門(mén)路段，如果免費(fèi)或低費(fèi)率，必然會(huì)造成過(guò)度使用，形成擁堵，例如長(zhǎng)三角一帶的滬寧高速。收費(fèi)能夠區(qū)分誰(shuí)才是最應(yīng)該使用道路的車(chē)輛。
其次，我們?cè)谟懻摳咚俟肥欠駪?yīng)該收費(fèi)的時(shí)候，應(yīng)該明確一個(gè)前提：天下從來(lái)就沒(méi)有免費(fèi)的事情。拋開(kāi)高速公路的修建不談，養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)也需要費(fèi)用，需要有人來(lái)支付，這個(gè)錢(qián)不是使用者付費(fèi)，就是全體納稅人承擔(dān)。
所謂的免費(fèi)通行道路，其運(yùn)營(yíng)成本都是從公共財(cái)政列支，必然會(huì)出現(xiàn)有車(chē)的人免費(fèi)使用道路，沒(méi)車(chē)的人跟著一起繳稅的局面，顯然這是不公平的。更何況，一般性稅收還存在漏斗效應(yīng)，政府收稅，再用于道路，效率更為低下。
此外，通行費(fèi)收入及運(yùn)營(yíng)成本，可以用于判斷公路的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，衡量公路的價(jià)值，以此作為投資約束，更能督促地方政府在必要的城市間修路，避免在地廣人稀、車(chē)流少的地區(qū)修路，某種程度上也降低了地方政府陷入債務(wù)危機(jī)的可能性。
問(wèn)題是，中國(guó)的收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)績(jī)效太差。以中美兩國(guó)為例，美國(guó)的高速公路近9萬(wàn)公里(中國(guó)11.2萬(wàn)公里)、公路651萬(wàn)公里(中國(guó)446萬(wàn)公里)，美國(guó)多數(shù)公路是免費(fèi)通行，道路修建養(yǎng)護(hù)資金從公共財(cái)政和燃油稅中提取。相比之下，中國(guó)的高速公路既是收費(fèi)的，又有公共財(cái)政的投入，也征收成品油消費(fèi)稅，并且稅負(fù)還要重于美國(guó)。這才是中國(guó)高速公路遭到車(chē)主吐槽的原因。
最后，不得不指出的是，《意見(jiàn)稿》中的收費(fèi)公路已經(jīng)具有準(zhǔn)稅收的性質(zhì)，包括省級(jí)區(qū)域內(nèi)“統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”、納入政府性基金管理，使用者付費(fèi)的色彩大大淡化。這時(shí)的收費(fèi)公路的通行費(fèi)更像是一種指定用途的稅。這意味著收費(fèi)公路的優(yōu)勢(shì)被最大程度上消解，也無(wú)法杜絕地方政府濫用好路的盈余去補(bǔ)貼差路的虧損，加重地方政府債務(wù)的負(fù)擔(dān)。
當(dāng)通行費(fèi)收入帶來(lái)準(zhǔn)稅收性質(zhì)的時(shí)候，收費(fèi)公路的收支也應(yīng)該納入政府預(yù)算管理，依照一般公共預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，通行費(fèi)收入的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依照稅收法定的標(biāo)準(zhǔn)由人大決定，重要公路修建項(xiàng)目的投資、融資與舉債需報(bào)各級(jí)人大批準(zhǔn)。
